[31]因而，对该理念的基本精神进行简单分析，并在此基础上为本文论点进行论证，就成为一项不可缺少的任务。

第二、暴君乱主惑于败法之人，必设诈托物以来亲，又好言天下之所希有。但是，法与术预设了截然不同的君主形象，无法统一于势所构建的客观化位格君主中，只能寄望于人格化的圣人、明主之治，而此种人格化君主是反制度性的，排除了位格建构的可能。

与公正性相联系的是统一性，两者是法之作为规范的核心内涵。它赋予并论证了君主极政的合理性，使得君主大权独揽，予夺由躬，集法术势于一身的君主在上，而群臣束手听治。[6]为达此目的，韩非力图构建以法术势并用的理论，一切以君主为核心进行运作。[62] 很明显，在韩非的视野中，法的公正性是不完整的，是将君主排除在外的，是君主严格控驭之下的公正性。他在成功地论证了君民、君臣、君法与君国诸维度的制度层面的设计之后，却无法将君主的人格与位格维度之内在张力加以消解。

[56]荀子专门阐述其国家思想的篇目有《富国》、《王霸》、《君道》、《儒效》、《正论》、《荣辱》、《致士》等，其君主学说主要集中于《君道》、《臣道》、《王霸》、《大略》、《王制》等（参见《荀子今注今译》，熊公哲注译，台湾商务印书馆股份有限公司1984年版）。[49]人格与位格指涉的是对于君主的个体性与社会性而言，这一定程度上，它类似于国王的两个身体，但与后者强调的公共性有所不同，详Ernst H. Kantorowicz, The King's Two Bodies: A Study in Mediaeval Political Theology, Princeton,N. J.，Princeton University Press, 1957。就如同将立法视为公共政策现象一样，公共决策也可以被纳入扩展意义上的立法范畴。

在推进法治的过程中，必须认真对待政策以及法律与政策之间千丝万缕的联系。为更好地执行和适用法律而出台的民事政策、刑事政策、行政法律政策、诉讼政策等，已形成一类相对独立的法律政策现象，需要予以重视和探讨。既有经济政策、社会政策、文化政策，也有教育政策、卫生政策、科技政策、环境政策等。改革开放三十多年来，党的政策通过多种方式深刻地影响着国家宪政进程和法治的内涵，其间在有关经济改革和社会变革等重大问题上，党的政策与时俱进甚至良性违宪，从一定意义上说明了党的政策与国家法律的特殊关系。

[15] 政策俘获现象往往与政策过程公开透明、正当程序、公众参与、责任明确等法治要素不足有关，更受制于低度的社会组织化。从依政策办事走向依法办事，是治国方略和政权运作方式的变迁，反映了政治和法治发展的一般规律，但依法办事并不排除实际上也无法避免政策对经济社会发展和公共权力运作的指导和规范作用。

[4]正是这种将政策视为人治在法律渊源上的表现的观点代表了政策与法律关系简单化的第二种倾向，它将政策与法律关系纳入人治与法治的宏大讨论中，将广泛而复杂的政策现象抽缩成拒绝法律的反法治现象。[3]还有的教材在法律渊源与分类一章中阐释当代中国法律渊源时论及政策，认为西方学者讨论国家政策，而我国更多地或主要地讨论政党政策与法律的关系，并认为在前三十年，政策是高于制定法的主要法源，改革开放以来，政策仍然是仅次于制定法的重要法源，这是长期奉行‘政策治国而非‘法律治国的必然结果，是人治在法律渊源上的表现。让政策更加规范，让法律更富活力。从事物的本性讲，政策不等于长官意志，决策并非领导拍板。

这种观点反映了实现法治的强烈愿望，但多少带有一些法治理想主义色彩甚至法律万能的倾向，并人为地将依政策办事与依法办事两类现象在理论上对立起来。如果说政策是个巨人，那么法律只是它的影子。可以这样讲，执政党的政策及其作用方式的改革是中国法治持续发展的重要保障。另一方面更不能将依政策办事视为人治现象，这会预设调试政策与法律关系的前提。

在公共政策领域，既有执政党的政策，也有国家政策、政府政策、司法政策。前者如老年人权益保障法、残疾人保障法、妇女权益保障法等法律的保障、鼓励、提倡性条款，后者如公安机关治理酒驾活动中的四个一律。

公共政策法治化是一个长期以来没有引起足够重视的领域。在执政党与国家政权关系上，一个重要的表述是：党领导人民制定法律并领导人民遵守法律，通过国家并尊重国家成为党的领导的基本准则，根据这一准则，党的领导包括党的政策活动必须保持在宪法和法律范围。

[11]从另一个方面讲，有一些公共政策虽不具有完整的法的外在形式，却含有具备实质性法律特征的规范，常常被视为软法或准法律，可以独立为一种政策法现象予以关注和研究。[6]反过来讲也许更准确，法律法规即是拥有立法权的政治家制定并为政府和法院执行的公共政策。近几年来，在国内刑事法学界，刑事政策被认为是立法国家的智慧逐渐成为刑事法学研究的重要内容。在法理学上，政策与法律的关系是必须提及和阐述的，但法理学上与法律相关连的政策主要指的是党的政策。换言之，政策与法律的关系在实践层面上主要表现为四类政策法律现象，即公共政策走向立法以实现政策向法律的转化、介于政策与法律之间的政策法拥有不能替代的地位、法律框架内的法律政策确保法律的实效，以及公共政策法治化。公共政策可以调整产业结构、调控房地产市场，可以促进公益事业、推进义务教育和医疗保险，可以激励科技创新、鼓励生态保护，甚至可以影响税的征收、老年人权益保护和刑事司法等广泛领域。

长期以来，法学界在有限的范围和意义上使用政策概念，大都将其限定在政党政策意义上并探讨与法律的关系，以政策对立法指导，法律对政策保障、政策是立法的先导，法律是政策的体现等类似的格式语言解释党的政策与国家法律的一致性。如果法律与政策相冲突，行政官员会设法改变法律，而如果这样做不可能的话，有时候他就有可能（不适当地）将法律搁置一旁或者根本就不理睬法律。

改革开放三十年来，党的政策成为人民意志通向法律的重要媒介和主要渠道，对立法活动产生了重要的引领和规范作用。这在一定程度上拓展了行政法治的新领域，毫无疑问，也开拓了行政法学的新视野。

相比较而言，行政官员习惯于以政策为中心，倾向于从政策中寻找授权并从政策的灵活性中求取便利，所以应当特别强调依法行政的原则和要求。改善党的领导引发了党的政策作用方式的变化，党的政策作用于国家和社会的直接程度减弱、间接性增强，这与三十多年前启动的中国法制化运动几乎是同步的。

一方面，成熟的政策可能经由立法转化为法律，另一方面，一些政策集合（比如规划）不是传统型的法律，但却具有了一定的法律特征。与政法部门相比较，政府系统的法治理念需要进一步普及，依法行政的习惯尚需修成。但对于那些为使权力中心听到其呼声而奋斗的穷人和处于社会边缘的人们而言，这种情况却十分罕见。基于这一倾向，政策与法律被分离开来并且有时被对立起来，有些观点甚至将依政策办事与依法办事对立起来，将依政策办事与依法办事界定为人治与法治的对立关系。

在现代社会治理过程中，法律不是唯一的和万能的。[7]比较而言，国内法学界对公共政策的关注明显少于经济学、社会学、公共管理学等学科，以至于法学理论上长期存在着对政策的普遍误读，人们习惯于将政策理解为党的政策，这在极大程度上限缩了政策的外延。

从一个方面讲，并不是所有的政策都需要转化为法律，或者说，并不是所有的社会关系都需要法律调整，政策有独立存在的价值和空间。获得法律形态的公共政策则相反（而且，一般说来，在法治国家，制定法律的程序与制定公共政策的程序完全是相同的）。

[5]公共政策有多种表现形态，西方学者大都将法律归属于公共政策的一种类型。依法办事与依政策办事并不必然矛盾，依法办事不一定就是法治，同样，依政策办事不一定就不能促进法治。

（培根语）[8]法律与政策就好比一对孪生姊妹，它们应当一脉相承、血肉相连。从我国法制进展和实践需要的角度看，司法官员应当更加重视政策在司法工作中的地位，以利于实现法律效果与社会效果的统一。法律政策的意义显而易见，司法官员重视公共政策的作用有助于实现法律效果与社会效果的统一。它们两个就像是精神与肉体是协调一致的那样。

有些政策已经具备了一些明显的法律特征，成为具有法律效力的准法律。市场化的改革就是经济力量不断增强，而以国家强力为保障的行政力量不断减弱的过程。

法治思想在政法部门相对来说比较普及和深入人心，成为政法工作者的重要观念和思维，司法官员已经成为法治的高度认同者和实践者，法律甚至被视为法官的唯一上级。重识和重构政策与法律的关系，需要全面理解法治，在善法良策的价值取向上寻求政策与法律的一体性。

即便如此，法律实施中仍然存在着大量的法律政策，行政法律政策对行政执法的作用不能忽视。我们可以将中国的公共政策分为获得法律形态的公共政策和未获得法律形态的公共政策。